钱途顺讯（编辑 钱多多）2017年11月中旬，人社部发布《中国社会保险发展年度报告2016》，其中，职工基本养老保险的一连串数据，令人担忧，很显然，这是省级统筹无法破解的困局，唯一对策就是尽快实现养老保险全国统筹，除此别无他途。

　　一、职工基本养老保险省级统筹现状

　　养老保险全国统筹是国际惯例，是社保“大数法则”与“互助共济”精神的内在要求。然而，在1991年我国企业职工基本养老保险改革试点时，由于城乡差别及地区差异过大，再加上制度扩面与转制成本的原因，我们最初被迫选择了县(市)统筹模式。1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确指出：要积极创造条件，实行基本养老保险基金由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。这是企业职工养老保险改革试点时，首次提出“省级统筹”的字样。

　　1998年8月6日，国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，要求“加快实行企业职工基本养老保险省级统筹”，并明确规定：“1998年底以前，各省、自治区、直辖市要实行企业职工基本养老保险省级统筹，建立基本养老保险基金省级调剂机制，调剂金的比例以保证省、区、市范围内企业离退休人员基本养老金的按时足额发放为原则。”这是企业职工基本养老保险在全国统一推广后，首次明确养老保险省级统筹的初期目标，即在1998年底以前各省应建立“省级调剂金”机制，暂不要求全省统收统支。这是国务院文件首次明确省级统筹的时间表。

　　1999年12月30日，劳动和社会保障部、财政部发布《关于建立基本养老保险省级统筹制度有关问题的通知》。要求进一步完善基本养老保险省级统筹制度，增强基金调剂能力。该文件明确提出：实行省级调剂金制度的地区，要在2000年内取消县(市)统筹，改为地(市)统筹或省级调剂。这是省级统筹目标和要求进一步明晰化，也就是说，在2000年底前，企业职工养老保险必须实现地级市统收统支，或是省级调剂，而不再允许县(市)统筹。

　　2005年12月，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。文中明确提出：加快提高统筹层次。进一步加强省级基金预算管理，明确省、市、县各级人民政府的责任，建立健全省级基金调剂制度，加大基金调剂力度。在完善市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹。这是国务院文件首次提出“尽快”实现省级统筹的要求。

　　2007年1月18日，劳动和社会保障部发布《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》。通知第一次明确阐述了“省级统筹”的重要意义，第一次明确阐述了省级统筹标准(六统一)，并提出了省级统筹的工作重点：推进和规范市级统筹，积极创造条件，向省级统筹过渡;有条件的地区，要积极实行社会保险经办机构垂直管理。

　　不过，直至2009年底，人社部才正式宣布我国31个省份和新疆生产建设兵团全面建成养老保险省级统筹制度。然而，这只是一种名义上的“省级统筹”，它并未实现养老保险省级统收统支，而只是在省级政府建立了一个调剂金专户，其实质仍是全国2000多个县(市)各自独立、各自分散的县(市)统筹。这种名义上的“省级统筹”，至少存在三种模式：一是北京、上海、天津、陕西等省份，大体实现了养老保险全省统收统支，这可以算得上是真正意义的省级统筹;二是以安徽、山东为代表的省份，它们的养老保险实现的则是地级市统收统支;三是其余大多数省份，仍然停留在县(市)统收统支的最低层次。由于省级调剂金只能局限在本省内调节部分余缺，因此，它已无力应对全省出现的当年收支缺口，以及后续人口老龄化加剧后的省内支付压力，很难发挥省际余缺调剂、互助共济的作用。

　　事实上，从1998年至2009年期间，企业职工基本养老保险的首要任务是“扩面”，在确保扩面工作顺利推进的前提下，我们再推进省级统筹目标的实现。很显然，在这一阶段参保人数的不断增加，确保了企业职工基本养老保险缴费的快速增长，基金积累也同步增加，虽然省域之间的基金收支存在不均衡现象，但问题并不严重，因此，全国统筹的要求并不急迫。

　　随着调剂金模式省级统筹的全面建成，以及企业职工基本养老保险扩面基本到位，各省养老保险基金的增速放缓，省域之间的基金收支不平衡现象开始出现明显分化，省内调剂的空间越来越小、难度越来越大。因此，在2010年我国首部《社会保险法》颁布时，该法第一次明确提出：基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。实际上，只有将全国2000多个“小水池”(统筹单位)并入到一个“大水池”(中央统收统支)，才能在全国范围内实现余缺调节、互助共济，从而最大限度地提高养老保险保障水平和保障能力。